党的十八届三中全会提出 “建立科学的法治建设指标体系和考核标准”,四中全会强调 “把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”,可见法治建设指标体系的建构已成为实施法治中国建设的一个重要制度安排。区域法治建设指标体系是一套评价系统,它选择具有代表性的各项重要指标组成指标体系,是引导、预测和评价区域法治建设的一把标尺。时下各地已纷纷制定和实施区域法治建设指标体系和考核标准,这些实践探索对安徽建构法治建设指标体系、推进法治建设,具有一定的价值。
区域法治建设指标体系的建构,正经历由部分地区先行先试向全国更大范围推行的趋势,各地已陆续出台40多个法治建设指标体系。
1.初期多是以构建法治指标体系为主。较早开始探索的是江苏、浙江、上海等发达地区。自2009年国务院办公厅出台《关于推行法治建设指标体系的指导意见》后,各地探索多半是以建立法治指标体系为主。 2009年12月,深圳市发布全国首个地方法治建设指标体系《深圳市法治建设指标体系 (试行)》,将法治建设具体细化为12个大项、44个小项、 225个细项的指标,在全国引起较大反响。2010年6月,湖北省发布 《湖北省法治建设指标体系 (试行)》,这是全国第一部省级法治建设指标体系。此后,四川、广东等省也相继出台法治指标体系。
2.内容上在国家法律体系统一性和上位法权威性的前提下有所拓展。各地的方案大多包含“机构与职能、制度建设、行政决策、行政执法、社会矛盾防范和化解、行政监督”等硬性标准,同时结合地方特点作出一定的创新。如《南京市法治建设绩效评估指标体系(试行)》设计了“、市场监管、民生权益、公共服务、城市管理、评价”6类。有的按照国家提出的法治标准来构建“定性指标”,也有的补充了一些可操作性的“定量指标”。形式上大多分为指标体系:一级为方向性指标,二级为制度性指标,为具体操作性指标。
3.外延上呈现从“法治建设指标”向“综合评价性指标”发展的新趋势。如昆明市出台的 《法治昆明综合评价指标体系》;2015年3月,江苏出台全国首个省级区域法治建设指标体系《法治江苏建设指标体系》,涵盖地方立法体制完善、科学立法立法深入推进等7大类、29项单项考核指标和1项综合评判指标。其中的综合评判指标是人民群众对法治建设的满意度,要求达到90%以上。
当然,在构建区域法治建设指标体系实践中凸显出的一些问题,也应引起我们高度关注。具体表现在:一是指标体系设计定位不够精准,如法治指数和法治建设评估指标体系不作区分、区域法治建设评价指标与法治评价指指标不作区分。二是指标体系在内容和结构上存在缺陷,如将、经济发展、社会稳定等不属于法治或与法治并立的内容也作为法治内容纳入评估指标,有限指标、遏制指标以及基本指标等一些国际的重要指标缺位,的具体行为在指标体系中不够细化,法治建设指标评价结果的运用状况在指标体系中没有体现等。三是法治评估考核主体单一。区域法治评估体系多是主导的自上而下运行模式,中立性不足,容易成为各级“秀政绩”的手段等。
2016年3月23日,省委全面推进依法治省领导小组第一次全体会议提出,要探索建立符合安徽实际的考核评价方法和指标体系,加强对法治建设任务落实情况的问效和督促检查,确保依法治省各项措施落实到位。建构安徽法治建设指标体系是一个全新的课题和系统工程。 “他山之石,可以攻玉”,各地区域法治建设指标体系建构的实践给我们带来诸多的,值得分析与借鉴。
一:要明确定位为“法治建设指标体系”。建设法治中国是法家、法治、法治社会的统一。 “法治指数”仅是对既有法治状况的量化,不具矫正作用;“法治评价”只是区域法治建设评价指标体系的一个方面。安徽构建指标体系来考量法治建设水平、推动法治安徽建设,其指标体系应是综合性的,既要反映法律制度本体及其相关各类要素运行状况的结构质的性,又要有量的性;同时,也能帮助发现“法治短板”,以便及时纠正改进。因此,定位为“安徽法治建设指标体系”较为妥当。
二:要科学合理设计指标体系内容与结构。 1、普遍性与区域特色相兼顾。以党的十八届四中全会《决定》为依据,将法治建设评估体系一级指标设计为:加强和改进党对全面推进法治建设的领导;完善以为核心的中国特色社会主义法律体系,加强实施;深入推进依法行政,加快建设法治;司法,提高司法公信力;增强全民法治观念,推进法治社会建设;加强法治工作队伍建设。这样不仅能确立法治指标体系的权威性和完整性,也有助于实现全国各地指标的统一性,从而具备横向可比性。在二级指标设计上,以《安徽省全面推进依法治省的意见》为依据,在提出的180多项举措中选取那些数据可获取、可测评的项目以及一些国际的法治指标一并纳入。同时,既要有客观评价体系,又要有社会满意度评价体系和专家满意度评价体系。 2、进一步细化具体行政行为。法治建设要求依法、依法执政、依法行政共同推进。因此,对的行政决策、行政审批、行政处罚、行政救济、信息公开、行政服务等方面的行为表现以及具体行政行为的性与合等,应设定明确的量化指标。 3、要有针对法治建设评价与考核结果运用的具体指标设计。切实发挥指标体系设立的导向作用,让各级及其部门看到差距并明确改进方向。 4、在指标体系中增加社会的满意度权重。国家的一切来自于人民,的职责就是为人民为社会提供服务的,所以社会的感受是最重要的标准。
三:要实施主体多元的法治建设评价考核。可借鉴上海的做法,将测评与第三方评价、社会评价相结合、相比照。在具体操作中,将整个法治建设评估体系分为两部分:一是由法治建设领导机构主导推动,对应的一级指标及细分指标,以定量测评分析为主,数据通过渠道收集并予以核实,得出一个评估分数。二是由第三方机构或社会组织来开展,针对指标几大块面的内容,采取定量和定性将结合的分析方式,通过社会调查、基层走访、专家评估、公示并征集意见等的形式,得出一个评估分数。由设立的法治建设评估委员会将两者评估结果予以对照,如两者基本相符,则可得出最终的法治评估结果;如结果相差过大,则说明评估失败,需查明原因并不断改进,从而使法治建设评估更具公信力。同时,由于参与度高,社会评估的广泛性与影响力随之提升,有利于及时反馈社会需求并不断修正完善评估指标。
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