我国目前已经形成以最低生活保障制度为基础，其他专项救助为补充的相对成熟稳定社会救助体系，并成为社会底线、促进国家长治久安的国家治理机制。一方面，中国社会救助制度自以来实现了质的飞跃，尤其是城乡低保制度建立以来，发挥了“托底线”、“救急难”的功能。但另一方面，我们也应当保持头脑冷静，及时对当前低保政策进行总结和反思，防止由于政策执行偏差成为诱发社会矛盾的“导火索”。
当前的社会救助实践中存在两个悖论：一是本该带有“羞辱感”的低保身份，为何成为人人争抢的“唐僧肉”?二是的富人通过做慈善显示“有面子”，为何中国的部分富人却通过和穷人争夺资源这种不的行为显示“有面子”?在中国当下的反贫困实践中，“争当贫困县”和“争当贫困户”的怪象不仅导致财政逆向补贴、诱发社会矛盾、观念，社会上也不再有、羞耻和恻隐。
值得反思的是，在农村低保制度建立之初，谁也不愿意为了一丁点低保金吃低保，在三里五村和亲戚朋友面前都抬不起头，非常丢人。一些地方为了完成低保覆盖面的任务，基层干部甚至需要上门挨家挨户做工作，即便是一些符合低保条件的村民也不愿意戴上“低保户”的帽子。在当时村民的观念中，戴上“低保户”的帽子非常丢人，甚至影响儿子娶媳妇，一些村民宁可、受穷也不愿意当低保户。
为何救助观念在短短几年内发生了180度的转变?成为低保户再也不是件抬不起头的事，反而成为一种“炫耀”。究其根源，这与低保政策“双重福利叠加”有关。一方面是社会救助制度内部的“福利叠加”，另一方面是其他扶贫政策和低保政策的“福利叠加”。随着社会救助体系的不断完善，医疗救助、住房救助、教育救助等其他专项救助也逐渐发展起来，但是这些专项救助几乎都和“低保身份”挂钩。“低保身份”的含金量并非低保金本身，而是和低保身份的“一揽子”福利，不仅包括民政部门提供的专项救助，还有地方和其他部门为低保户提供的生活水电、电视、殡葬费用、电信资费、公园门票、节日补贴等一系列福利。随着社会救助体系的不断完善，对低保对象的全方位救助确实发挥了社会政策“托底线”的功能，但是过高的含金量一方面给低保边缘群体造成了“悬崖效应”，另一方面“双重福利叠加”进一步导致了低保政策的“执行难”、“退出难”。反贫困政策的“碎片化”以及其他部门的扶贫救济政策简单和低保身份挂钩，“负重前行”中的低保制度和民政部门承受了一些原本不该有的压力。
低保“福利包”含金量的不断提高间接导致了农村救助观念的演变，从一开始的“嫌丢人”演化为“有面子”，很多人吃低保也并不是为了低保金本身，而是为了获得“低保身份”。成为“低保户”不再是一件丢人的事，反而成为本村社会地位和“话语权”的象征。低保资格的分配了干群矛盾和村民矛盾，甚至导致“恶性攀比”，如何确定低保对象已经取代计生工作成为农村信访与干群矛盾的焦点，在一定程度上了农村“熟人社会”原有的互帮互助、和谐友爱的秩序维度。低保制度建立之初，虽然村民生活更为贫苦，但是村庄高度稳定，非常和谐;现在低保资格的分配却成为让村干部非常头疼的难事，反而诱发了原本没有的社会矛盾和信访事件。这就值得我们反思，本该发挥“稳定器”功能的低保制度，为何反而成为诱发社会矛盾的“导火索”?因此，低保“福利包”的是一个重大而迫切的现实问题。
总体来看，在我国社会救助制度的整体框架中，各项社会救助制度发展并不均衡，社会救助制度的综合效能并没有完全发挥出来。经济新常态下，非缴费型的低保制度具有重大的战略意义，“减负、整合、创新”是当前我国社会救助制度发展面临的三个重要的阶段性任务。
一是低保制度要“减负”，为其他专项救助项目提供生长空间。首先，在社会救助体系内，子项目之间应当边界清晰，“桥归桥归，亲兄弟明算账”，防止项目之间的成本。专项救助应当分别有各自的救助对象识别标准和识别机制，不能简单的和“低保身份”挂钩。其次，分类、精准施策。对于劳动能力等识别成本较低的救助对象，专项救助可以和“低保身份”挂钩，防止“碎片化”;对于有劳动能力等识别成本较高的救助对象，专项救助应当和“低保身份”脱钩，减少寻租空间并防止“养懒汉”和“福利依赖”，及时做好就业救助、临时救助和低保制度的有效衔接。
二是社会救助制度要“整合”。首先，对社会救助制度进行内部整合。目前的专项救助中，内容略显凌乱，部分救助项目(教育救助、住房救助)又带有福利色彩。其次，对社会救助制度进行外部整合。在社会保障体系内，厘清救助、保险和福利的边界，做好医疗救助与医疗保险、特困人员供养与老年人福利、儿童福利、残疾人福利，社会救助与扶贫开发的衔接与整合。最后，部门之间协同合作。不能让民政部门“单打独斗”，社会救助不仅是民政部门的职能，更是一个系统工程，需要各个部门之间相互协作，尤其是部门间的横向行政职能整合，形成合力、织牢网底。
三是社会救助制度要“创新”。首先，救助要创新。各级部门在引导社会救助预期上应当更有责任担当，贯彻习总“扶贫先扶志”的新，弊除救助对象“等、靠、要”的老思想，引导社会救助预期回归，引导有劳动能力者参与社会财富的创造，而不是以消耗社会财富、“吃财政饭”为荣。其次，反贫困治理体系创新。尽快建成“多主体参与、多部门协同、多网络互联”的反贫困治理新体系，低保不能“单打独斗”，亟需尽快健全完善各项临时性救助制度应对各种新型贫困问题，做好低保制度和临时性救助制度的有效衔接，真正编牢社会救助体系的网底，真正做到“托底线、救急难、可持续”。最后，通过信息化带动本土化创新。通过社会救助信息和税务、银行、住房等其他相关部门的信息互通互联，完善社会信用体系，减少中国“人情社会”的人为干扰，不仅有助于救助对象的“精准识别”和动态调整，同时也为全面从严治党提供了新抓手。
作者简介：胡思洋，大学与民政部政策研究中心联合培养博士后。主持并参与国家社科、教育部、民政部等课题10多项，曾获省部级一等2次，省部级二等1次，省部级三等1次。研究报告曾获李克强总理等中央及省部级领导批示3次，出版专著、参编教材6本，在《国家行政学院学报》、《财政研究》、人民网等权威和核心期刊公开发表论文15篇。
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