建立一个现代化的、具有中国特色的社会主义社会保障体系，直接关系到中国经济体制的成败、社会的全面发展和稳定。党和国家提出把做好社会保障工作作为当前全国的一项重要、紧迫的任务，争取用5年左右时间，建立起与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系。这项决策的意义是伟大而深远的。从法律的角度来看，社会保障属于国家管理的一项社会事务，属于的职能。健全、完善社会保障法律制度，使社会保障法制化，应是国家需要采取的紧迫之策，也是长远之策。我们看到，近几年来，我国社会保障制度和发展速度之快是前所未有的。经过共同努力，我国已经在社会保障制度领域取得了四个方面的突破性进展，即形成了养老保险、医疗保险、职工基本生活保障和城市居民最低生活保障四条保障线，为我国的社会保障制度增添了新的内容，为经济体制的顺利进行和社会的稳定发挥了重要的作用。但是，我国现行的社会保障法律制度与社会主义市场经济体制的建立和发展的客观要求仍有较大的差距，需要不断完善。 委员长在党的十七大工作报告中指出：“社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的，新一届常委会将在本届任期内继续加大社会保障法律制度的立法调研，全面加快社会保障法制化建设的进程，全力保障社会主义市场经济的健康发展和社会稳定。”从而为进一步加快我国社会保障法制化进程起到了重要的“助推”作用。
（一）社会保障与社会保障法律制度的概念及内容。“社会保障”系由英语中“Social Security”一词翻译而来的，亦可译为“社会安全”。社会保障，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对在年老、疾病、伤残、失业、灾害、面临生活困难的情况下，由和社会依法给予物质帮助，以保障的基本生活需要的制度。社会保障的项目广泛繁杂，各有差异，概括起来一般包括社会保险、社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等几大体系。
在现代社会里，社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的。社会保障法就是调整在社会保障中发生的各种义务关系的法律规范的总称，同时也是社会保障制度的法律表现形式。社会保障法律制度发展到今天，已成为当代法律体系的重要组成部分。按照法系国家对法律部门的划分，社会保障法律制度既不属于公法，又不属于私法，而是属于社会法的范畴，是一个的法律部门。世界大多数国家的都很重视社会保障法律制度的建设，这是因为，国家对社会的社会保障待遇标准只有通过立法才能加以确定和公之于众，国家对需要的特殊群体给予的帮助只有通过建立法律制度才能得以强制施行。因此，国家制定和实施的社会保障措施都被纳入到了法制化的轨道。
建立对的社会保障制度，是我国的一项重要内容。《中华人民国》第四十四条：“国家依照法律实行企业事业组织的职工和工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第四十五条“中华人民国在年老、疾病或者劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的。国家发展为享有这些所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的的劳动、生活和教育。上述，是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。
第一，社会保险法律制度。该制度具体对劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下获得帮助和补偿，即建立基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度。
第二，社会救济法律制度。该制度具体对在遭受自然灾害或者生活发生严重困难的情况下获得经济帮助，即建立灾民救济、城市居民最低生活救济、城乡特殊贫困人员救济等制度。
第三，社会福利法律制度。该制度具体对不同的社会在分享社会发展方面获得的经济帮助，即建立老年福利、托幼福利、残疾人福利、社区服务、城镇居民福利津贴等项制度和设立文化、教育、卫生、保健等社会公益设施。
第四，社会互律制度。该制度具体由不同的社会组织建立其之间相互提供帮助，如工会组织建立的工会会员互助金制度。
第五，社会优抚法律制度。该制度具体由国家和社会对军人和其家属提供社会优待和经济帮助，即建立优待军人和军人家属、军人转业和退伍安置、军人伤残抚恤和死亡抚恤等项制度。
（二）社会保障法律制度的作用。现代的社会保障法律制度是伴随着人类社会从农业社会向工业社会的迈进而产生和发展起来的，本身就是社会进步的一种表现。在自然经济社会里，社会的生活保障是以自给自足的小农经济为基础的，体现为家庭保障，并未形成规范化、法制化的社会保障制度。市场经济开创了现代社会保障法律制度的先河。国家通过立法使社会保障成为管理的社会事务，并使之具有强制性、普遍性、互济性和社会性。起源于19世纪末叶欧洲工业社会的社会保障法律制度，经过100多年的历史发展，已经推行到世界160个国家和地区，成为带有国际性的一项制度，成为安邦的一项基本手段。在某种意义上可以说，社会保障法律制度的完善与否，已经成为体现一个国家社会文明进步程度的标志之一。
1．社会保障法律制度是建立和发展市场经济的必然要求。市场经济是人类社会历史进步过程中不可逾越的经济发展阶段，而社会保障法律制度是市场经济建立和发展的必要条件之一。
劳动力的再生产和合理配置劳动力资源是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于危机；社会保障通过提供各种帮助使这部分社会获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。市场经济要求建立劳动力合理流动机制，社会保障通过建立全社会统一的保障网络，打破了劳动者保障或企业保障的局限，使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾之忧，促进了劳动力的合理流动与合理配置。此外，随着市场经济的发展，日益增多的社会保障项目，必然给社会提供更多的社会保障服务，而社会保障的服务性工作的增多，也会增加劳动者的就业机会。
市场经济要求平衡社会供求关系，保持投资结构的合理化和投资收益。社会保障的支出是随着市场经济的增长或下降的运行变化情况而增减的。在经济发展强劲、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，社会保障基金的存储规模必然会因此增大，从而减少社会需求的急剧膨胀；而当经济衰退、失业增加时，社会保障的支出会相应地增多，给失去职业和生活困难的人们提供相应的购买能力，社会的有效需求，并在一定程度上促进社会的经济复苏。可以说，社会保障具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用，能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。社会保障基金经过长期的积累，会形成庞大的资产，成为投资融资的一大财源。如果国家通过立法社会保障基金的投资项目和投资比例，指导投资的方向，会促进社会保障基金向国家基础设施和重点项目投资，从而成为国家对国民经济进行宏观调控的有效手段。同时，社会保障基金的有效投梦见回家的路资收入，也会使社会保障基金本身保值增值。目前，国际社会对社会保障法律制度在市场经济中的作用已经形成这样的共识，即社会保障不能被简单地看作是对国家的一种负担，而应该把它看作是为了在经济中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段；如果一个国家缺少完备的社会保障体系，特别是缺少产业工人的社会保险，那么，这个国家构建任何一种市场经济体制都是不可能的。这种认识，值得我们深思。
2．社会保障法律制度是社会公平的“调节器”。社会公平，是人类社会发展中客观产生的一种需要。社会公平体现在经济利益方面主要是社会之间没有过份悬殊的差别，即所谓“不患贫患不均”。在市场经济条件下，收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会之间在收入分配方面的不均等，甚至收入相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷于困境。为了解决这一社会问题，就需要运用社会保障法律制度对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，通过对社会的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会，从而在一定程度上缩小社会之间的差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。
3．社会保障法律制度是社会稳定的“安全网”。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。社会保障法律制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后提供救助，满足基本生活需要。其基本生活需求，消除社会的不安全感，以社会稳定。因此，社会保障又被誉为“社会安全网”和“社会减震器”。
我国的社会保障工作始于50年代初。当时，新中国刚刚成立，百业凋零，百废待兴，国民经济基础相当薄弱。党和高度重视社会保障工作。1951年2月，政务院发布了《中华人民国劳动保险条例》，这是新中国成立后的第一部社会保险法规，奠定了我国社会保障法律制度的基础。此后，我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置等方面的，初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障法律制度，显示了劳动人民当家作主的和国家对劳动者权益的，体现了的优越性。这一制度的建立，在相当长的时期内，对发展我国国民经济、巩固国家、保障人民生活起到了重要的作用。
当前，我国正在全面推进社会主义市场经济建设，正在从农业社会向工业社会大步迈进，经济结构进行了战略性调整，形成以公有制为主体、多种经济成分并存的格局，过去在计划经济和市场经济初期形成的社会保障制度，已不适应社会主义市场经济发展的客观需要，成为深化经济体制的制约因素。社会保障工作面临严峻的挑战，急需进行。根据当前我国经济发展实际，社会保障法律制度需要一个渐进过程，要低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变，由“企业自保”向“社会互济”转变，由“福利包揽”向“基本保障”转变，由“现收现付”向“部分积累”转变，由“政策调整”向“法律规范”转变。近两年来，我国社会保障法律制度的和发展迈出了较大的步伐，已经形成了养老保险、医疗保险、国有企业职工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“四条保障线”制度。在此基础上，按照“逐步形成于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系”的思，进一步深化社会保障法律制度。
第一，依法扩大社会保险的覆盖面和提高保险费征缴率。在城镇强制推行以养老、失业、医疗为重点的社会保险。这既是增加社会保障资金的重要途径，又是建立新体系的重要条件。同时，中央和地方各级财政预算要适当调整支出结构，增加社会保障支出比例。还要采取多种措施，开辟新的筹资渠道，补充社会保障基金。
第二，完善失业保险制度，加快劳动力市场建设。逐步使职工由企业再就业服务中心保障基本生活，转向享受失业保险，劳动力市场就业。这项工作先在东部沿海地区和具备条件的城市进行试点，总结经验后稳步推开。
第三，积极推进养老保险社会化管理和服务。逐步做到退休人员与企业事业单位相脱离，尽快实现养老金社会化发放，积极开展退休人员由社区管理服务的试点。要加强对社区的领导和管理，强化社区服务功能。同时，注意做好社会保障体制转换过程中的工作衔接。
但是，应该指出，我国的社会保障法律化程度较低，尚不能给国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持，过去在社会主义市场经济初期形成的社会保障制度，已不适应社会主义市场经济发展的客观需要，制约深化经济体制的问题日亦突出。
（一）社会保障的立法不健全。社会保险是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策和推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和无法根据有效的法律对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。
（二）现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个的法律部门，应该由及常务委员会制定社会保障的基本法律。但是，我国自1979年以来，却没有制定和颁布实施专门调整社会保障关系的基本法律；有关社会保障的制度被分散在不同的法律规范文件中。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。完整的法律规范应当由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。
（三）社会保障的法律实施机制较为薄弱。的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。
（四）我国当前的社会保障制度未与国际接轨，在对外交流中不断产生障碍与。我国已正式成为世贸组织，我国的经济发展将越来越与世界经济相联系，经济全球化将在不同的程度上逐步形成。市场经济是经济，作为扩大了的市场经济——经济全球化则更应是经济，如果在全世界范围内无法形成相对稳定和权威较高的游戏规则（条约、习惯、惯例等），则不能称之为经济全球化。能起“稳定器”、“安全网”作用的社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障界范围内将必然形成，只有这样国际资源特别是人力资源的流动方能顺利实现。而我国过去的有关社会保障制度方面的法律在涉外社会保障这一块显然处于空白状态，这将不仅影响我国对外交流的顺利进行，而且从长远来看必将影响我国整个经济的稳定和发展。
（一）社会保障的待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则。社会保障的待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则与今年修正案在第14条中增加了“国家健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”形成遥相呼应。社会保障旨在保障社会社会风险和人身风险时，获得经济收入，维持基本生活，从而达到社会稳定，促进经济增长的目的。过高的保障水平，一方面容易因人口老龄化引发财务危机，另一方面会助长人的依赖思想，造成经济效率上的损失。我国目前正在市场化、工业化、现代化，但由于人口多、底子薄，国民经济总体水平仍然很低，同时也必须考虑到我国作为一个发展中国家，已经提前步入人口老龄化这样一个严峻的事实。因此在立法中必须社会保障的待遇水平与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则，实行基本保障和有限保障。
（二）集中和分散立法相结合的原则。在社会保障立法权限上，应当实行国家立法和地方立法相结合的原则。事关社会劳动保障法律法规的基本制度、基本原则，如：社会最低保障制度等，应由全国及其常委会和国务院集中统一立法。但保障程度大小、资金筹措形式、具体实施办法等，还必须考虑到沿海、部地区间的差异，给予地方一定的自主权和灵活性，由地方和根据当地实际情况，制定出配套的地方法规和规章。
（三）国家、企业和个人共同分担的原则。随着我国从计划经济市场经济，国家、企业和个人三方面的经济角色发生了很大的变化；不应大包大揽，企业逐步成为市场主体，个人在国民收入分配中得到的比重增加。因此社会保障的责任必须从过去的国家承担，转向国家、企业、和个人三方合理承担，以确保获得稳定的资金来源。
（四）保障方式多层次的原则。多层次的保障方式，是指社会保障应该动员国家、社会团体、企业和个人的力量，多个主体、多种渠道来共同筹办，国家只负责提供最低层次的保障水平，比如：基本养老保险、基本医疗保险，最低生活保障等。在此基础上，由社会团体、企业举办多种形式的补充保障，比如：社会和职工互助保障、慈善救济、企业补充保险和个人储蓄性保险等。对于其他主体举办的各种保障，国家应予以鼓励，出台相应的优惠政策，如税收减免、资金配套扶持和基础设施的提供等等。保障方式多层次有利于调动各方的积极性，减轻国家财政负担，满足人们不同程度的需求水平。
（五） 管理服务社会化的原则。在社会保障立法中，应社会化管理的方向。在社会保障资金筹集、运营和待遇发放全过程中，管理服务必须于用人单位外，由机构或社会自治组织来提供，以减轻用人单位的事务性负担，保障社会及时足额享受各项待遇。围绕社会化管理服务的内容，需要明确各个实施机构的职责范围，按照工作负荷合理确定人员编制，提高经办人员的业务素质和服务意识，在管理手段上，逐步实现计算机联网管理。
我国是一个人口大国，是世界上最大的发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，各地经济发展状况不平衡。在这样的国家建立起与社会主义市场经济体制相适应的完善的社会保障法律制度，所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不同的。我们必须从自己的国情出发，使社会保障水平与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应；效率优先、兼顾公平的原则；法律调整与特殊政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急迫需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整，如对国有企业职工基本生活保障和再就业工程，就是特殊阶段采取的特殊政策；借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准但不能照搬；总结我国社会保障法制建设的经验，通过和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。
（一）应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分，放在突出的上，抓紧制定社会保障的基本法律。目前，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律已成为当务之急。
社会保障的核心法律制度是社会保险制度，因此，应当由常务委员会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民国社会保险法》。据了解，《中华人民国社会保险法》的草案已经起草了多稿，其内容已经比较成熟。因此，常务委员会在适当时候，及时地审议该项法律草案。同时，由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，以社会保险工作有法可依。
（二）社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以社会保障法律规范的有效实施。例如，社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重，使一些地方离退休人员不能及时足额领取到离退休金，造民群众对的不满。
现行的《中华人民国刑法》并没有相应的对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁。为确保社会保险基金的安全，制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯为的补充。由于没有相应的法律规范制裁违法挪用、挤占社会保险金的行为，所以，至今无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。
（三）应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分，放在突出的上，抓紧制定社会保障的基本法律。目前，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律已成为当务之急。
社会保障的核心法律制度是社会保险法律制度，因此，应当由常务委员会尽快完善在社会保障法律制度中处于核心地位的《中华人民国社会保险法》。同时，由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，以社会保险工作有法可依。
（四）以法律手段解决社会保险金的支付风险问题。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴。我认为，我国的社会保险基金已经出现了支付风险的。近两年来，国家为了职工的基本生活和养老金的发放，从中央财政拿出几百亿元借给地方，地方财政也相应拿出一定数额的资金，但这笔钱仅仅能管当年的社会保障金发放。这种状况长期下去，国家和地方财政是很难支撑的。社会保险基金的支付风险问题，其潜在的并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险，所涉及的是百姓的闲钱；而社会保险基金的支付风险，所涉及的却是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定。我们，必须通过立决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能、达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金的支付风险的重要法律对策。
（五）社会保险基金的保值增值。社会保险基金的保值和增值是社会保险基金运营管理的重要目标。根据过去的，社会保险基金只能用于购买国债，这样做虽然能够社会保险基金的无风险，但却难以社会保险基金的增值。如果社会保险基金不能有效地增值，长期下去，会加重在社会保险方面的财政负担，也会对被保险人未来能够获得的实际社会保障水平产生不利的影响。我们，应当通过立法建立社会保险基金的安全投资机制，如在规范金融秩序的条件下，严格社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，社会保险基金的保值与增值。目前，我们国家已经批准保险资金可以通过购买证券基金的方式进入证券市场，这是中国社会保险资金投资方式的创新措施。
（六）要适应“经济一体化”的规则调整中国社会保险业的相关法律制度。一是有关社会保险业的市场应当按照循序渐进的策略进行。二是要开展企业补充养老保险经营业务。三是要鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务。四是要创新我国社会保障法律制度和发展的思。
（七）健全社会保障的司法机制。在设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受侵害时获得有力的司法。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在社会保障法律实施方面具有的强制性和作用。
5．林立红、李傲、孔繁华：《从到现实－我国城市居民最低生活保障制度调查》载于《评论》2006年第5期。
6．卢纯结：《确保基金的安全运行－对做好社会保险基金监督工作的思考》载于《中国劳动保障报》2006年第6期。
10．石美遐、杨子林、高小丽：《我国补充医疗保险问题初探》载于《中国劳动保障报》2007年第3期。
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